Ⅳ. 행정상 입법예고 및 행정예고 절차

1.  행정상 입법예고 절차(법 제4장)

가. 의의

○ 입법예고제도는 입법과정에서의 국민참여를 보장하고 입법의 투명성을 보장함으로써 입법내용에 대한 문제점을 검토하고 법령등의 실효성을 담보하기 위한 것임

○ 법령등에 대한 입법예고와 더불어 공청회 등을 통한 정책검증과정을 거쳐 입법과정의 민주화와 국민적 공감대가 형성될 수 있으며, 정책의 실효성이 제고될 수 있음

나. 입법예고대상(제41조제1항)

○ 주민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 있는 자치법규에 대하여는 이를 제정·개정·폐지할 경우 반드시 입법예고 실시

○ 행정절차법상의 입법예고 예외사유는 최대한 엄격히 해석·적용하여 주민의 행정참여라는 입법예고제의 본래취지가 퇴색되지 않도록 운영

○ 또한, 종전의 □법제업무운영규정□은 규율대상을 법률·대통령령·총리령·부령으로 하고 있으나, 행정절차법에서는 지방자치단체의 조례·규칙과 같은 자치법규도 예고하도록 하고 있음

□ 자치법규의 입법예고에 관하여는 조례로 정하도록 하고,  예고대상 및 복사   비용은 법제업무운영규정을 준용하도록 함(법제업무운영규정 제20조)

○ 국회의원이 제안하는 의원입법안은 행정절차법의 적용대상이 되지 않으며 국회법의 규정에 따른 입법예고 등의 절차를 거치도록 하고 있음

○ 따라서, 입법예고대상은 모든 법률과 학사제도·공중위생·환경보전·농지 등 토지제도·국토 및 도시계획·건축·도로교통·행정심판·국가시험·정보화관련 제도 등에 관한 대통령령·총리령·부령과 자치법규안이 됨(법제업무운영규정 제14조, 제20조)

다. 입법예고의 예외 등(제41조 제1항)

○ 행정운영의 적시성·효율성이 저해되는 경우, 입법예고로 인하여 공익에 현저히 불리한 영향을 미치는 경우는 입법예고 자체가 공익에 반할 수 있기 때문에 예고를 하지 않을 수 있도록 함

□ 입법내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우

□ 입법이 긴급을 요하는 경우

□ 입법내용의 성질 또는 기타 사유로 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우

□ 상위법령등의 단순한 집행을 위한 경우

□ 예고함이 공익에 현저히 불리한 영향을 미치는 경우에는 입법예고를 아니할 수 있음

○ 법제처장은 입법예고를 하지 아니한 법령안에 대하여 법령안 심사를 할 때 입법예고를 하도록 당해 행정청에 권고하거나 직접예고할 수 있음

○ 입법예고의 기준·절차 등 행정상 입법예고에 관하여는 법제업무운영규정이 정하는 바에 따름(영 제23조)

라. 예고방법(제42조)

○ 입법안을 주관하는 행정청은 입법예고를 하는 경우 입법안의 취지, 주요내용 또는 전문을 항목별로 상세하게 관보·공보나 인터넷·신문·방송 등의 다양한 매체를 통하여 널리 공고하여야 함(제1항)

○ 단지 수동적으로 입법예고사항을 공고하는 것 뿐 아니라, 필요한 경우 입법예고사항 관련 이해관계단체 또는 기관에 직접 통지하여 보다 실질적인 입법참여가 보장될 수 있도록 하였음(제2항)

○ 행정청은 예고된 입법안의 전문에 대하여 열람 또는 복사의 요청을 받은 경우 직무수행상 특별한 사유가 없는 한, 이에 응하도록하여 입법예고안에 대한 열람청구권을 폭넓게 인정

□ 입법안 전문의 복사비용은 공공기관의정보공개에관한법률시행령 제18조제1항 및 제4항의 규정을 준용

마. 예고기간(제43조)

○ 원칙적으로 예고기간은 당해 입법안의 성격·중요도·대국민 파급효과나 행정청 내부의 업무추진일정 등을 감안하여 주관행정청이 재량껏 정하도록 하고 있음

□ 예고기간의 결정은 국민권익보호 및 행정참여원칙과 행정수행일정 등 현실적 여건 그리고 입법안 성안 당시의 의견수렴 여부 등을 고려하여 결정

○ 다만, 특별한 사정이 없는 한 20일 이상 예고하도록 함

□ 법령안을 긴급하게 추진하여야 할 사유가 발생하는 등 특별한 사정으로 인하여 입법예고기간을 20일미만으로 하고자 할 때에는 법제처장과 협의하여 그 기간을 단축할 수 있음

바. 의견제출·처리(제44조) 및 공청회(제45조)

○ 예고된 입법안에 대하여는 이해관계 여부·국적여부·권리능력 유무를 가리지 않고 누구든지 서면 또는 구술로 의견을 제출할 수 있음

○ 아울러, 당해 행정청은 제출된 의견을 면밀히 검토하여 최대한 존중하여 반영할 수 있도록 노력하고, 제출된 입법의견의 처리결과는 반드시 그 의견을 제출한 자에게 통지토록하여 국민들이 행정에 대하여 보다 신뢰감을 갖을 수 있도록 함

○ 제출된 의견의 처리결과 통지가 이루어지는 시점은 법령안이 행정청 내부적으로 확정된 후 법제처 심사를 의뢰하기 전을 말함.

○ 또한, 행정청은 입법안에 대해 쟁점이 많거나 다수의 이해관계가 상충되는 등 사회이슈화되어 필요한 경우에는 공청회를 개최하여 관계전문가나 이해관계인의 의견을 들어 그 내용을 공개적으로 검토할 수 있는 기회를 갖을 수 있도록 하였는 바, 공청회에 관하여는 처분절차중 공청회 관련조항을 준용하도록 규정함

2.  행정예고절차(법 제5장)

가. 의의

○ 행정국가라 불리는 현대의 행정은 처분·행정입법 등 종래의 정형화된 행정작용 이외에 비정형적 행정작용이 급증하고 있는 것이 특징이며, 이러한 비정형적 행정작용이 일반국민의 실제생활에 중요한 영향을 주는 경우가 점차 증가하고 있어, 행정의 투명성과 공정성 확보 측면에서 행정절차에 관한 법적인 규제가 필요함

○ 따라서, 국민의 일상생활과 밀접한 관계가 있는 새로운 정책·제도 및 계획을 수립 또는 변경하고자 하는 경우 상당한 기간동안 예고하여 국민들의 행정참여를 유도하고, 또한 새로운 정책이나 제도에 신속하게 적응케 하여 행정목적의 원활한 수행을 도모하려는 것임

○ 행정예고에 대한 절차적 규제는 지난 □82년이후 □민원사무처리규정□에 의해 실시되다가 □94년부터 □행정규제및민원사무기본법시행령□으로 흡수된 바 있으며, 행정절차법의 제정을 통해 함께 규정한 것임

나. 행정예고대상(제46조 제1항 ∼ 제2항)

○ 행정청은 다음에 해당하는 사항에 대한 정책·제도 및 계획을 수립·시행하거나 변경하고자 하는 경우에는 이를 예고하여야 함

□ 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항

□ 많은 국민의 이해가 상충되는 사항

□ 많은 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항

□ 기타 널리 국민의 의견수렴이 필요한 사항

○ 행정예고 예외사유

□ 예고로 인하여 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해할 우려가 있거나 기타 예고하기 곤란한 특별한 사유가 있는 경우

○ 행정예고제도의 취지가 행정행위 형식의 다양화에 따른 비정형적 행정작용에 대한 절차적 규제에 있는 만큼, 본 규정에서 의미하는 □행정□의 개념은 행정절차법이 개별적으로 규율하고 있는 처분·행정상 입법예고·행정지도를 제외한 기타의 넓은 행정작용을 의미함

□ 예를 들어 쓰레기종량제의 실시, 자가용10부제 실시, 버스전용차선제 실시 등 민생관련 정책이나 제도는 공익상의 필요성이 인정되는 반면, 국민들에게 불편과 부담을 주는 측면도 강하므로 이에 대한 국민들의 절차적 참여가 요구됨

○ 다만, 행정예고의 대상으로 삼고 있는 행정작용의 개방적·보충적 성격상 일의적인 기준의 설정은 곤란하며, 그 행정작용에 대한 절차적 통제에도 일정한 한계가 있는 점 등을 고려할 때, 예고대상을 불확정 개념으로 규정한 것은 입법기술상 불가피한 측면이 있음

□ 따라서, 각급 행정청은 제46조제1항제1호 내지 제4호에 해당되는 정책·제도나 계획을 수립·시행 또는 변경하고자 하는 경우 널리 예고하여 관련 국민들의 참여와 이해를 유도하는 방향으로 행정을 펼쳐 나가야 함

○ 행정예고의 대상이 되는 행정작용에 법령등의 입법을 포함하고 있는 경우에는 입법예고로 갈음할 수 있도록 함

다. 행정예고기간(제46조 제3항)

○ 행정예고의 대상이 국민에게 충분히 숙지되어, 국민의 의견수렴이나 자발적 협조가 가능하기까지 요구되는 기간은 그 예고대상의 내용이 무엇인가에 따라 달라지게 됨

○ 따라서, 본 규정에서 예고기간은 예고내용의 성격, 이해당사자의 범위 등 제반사정을 합리적으로 고려하여 예고시에 결정하도록 함

○ 다만 특별한 사정이 없는 한, 행정상 입법예고와 동일하게 20일 이상으로 하도록 규정하였는 바, 각급 행정청은 20일을 기준으로 예고대상 행정작용의 성격을 면밀히 분석하여 예고기간을 설정하여야 할 것임

○ 아울러, 본 규정에서 규정하고 있는 예고기간보다 더 단기의 예고기간을 부여하고자 하는 때에는 특별한 사정에 대한 납득할만한 충분한 설명이 수반되어야 함

라. 행정예고의 방법(제47조)

○ 행정예고의 방법, 의견제출 및 처리, 공청회에 관하여 제4장 행정상 입법예고의 관련규정을 준용함

○ 다만 행정예고된 내용이 국무회의의 심의사항인 경우 행정예고를 한 행정청의 장은 제출된 의견을 내용별로 분석하여 국무회의 상정안에 첨부하여야 함(영 제24조)

○ 행정예고의 내실화

□ 행정예고제의 취지를 살릴 수 있도록 행정예고를 적극적으로 실시할 필요가 있음

□ 예고방식의 다양화

□주로 관보·공보에 게재하는 방식에서 홍보물, 방송 매체, 인터넷 등 정보기술(IT) 활용 등으로 다변화

□ 공청회 운영의 활성화

□다수의 이해관계가 상충되거나 많은 사람들에게 영향이 미치는 대규모 사업·정책 등은 가급적 공청회·세미나 등 실시로 광범위한 의견청취

□ 예고내용의 내실화

□단순히 정책의 취지 및 주요골자만을 소개하는데 그치지 말고 가급적 국민생활에 영향을 미치는 구체적인 내용이나 대안 등도 예고